В 2007 году, как и в предыдущие годы, успехи федеральных властей (с учетом имеющихся в их распоряжении полномочий и средств) в области обеспечения и защиты прав и законных интересов детей были более чем скромными.
Остались нерешенными многие системные проблемы.
1. Очень высоким остается уровень бедности среди детей и семей с детьми. Исследование, проведенное ЮНИСЕФ, показало, что сегодня бедность в нашей стране имеет «детское лицо»: риск бедности в России среди детей в два раза превышает среднестатистический уровень. Наиболее уязвимыми оказываются дети в возрасте до семи лет. Между тем именно дети в наибольшей степени страдают от бедности, поскольку она затрагивает сами основы потенциала их развития - их развивающийся организм и ум.
2. Вопреки взятым Россией международным обязательствам не разработан и не принят Национальный план действий в интересах детей.
3. Не образован федеральный орган исполнительной власти, призванный разрабатывать и реализовывать политику в интересах детей и семей с детьми, координировать деятельность иных федеральных органов исполнительной власти по этим вопросам.
4. Не принят закон о создании ювенальных судов.
5. Не учрежден институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации представило отрицательное заключение на проект федерального закона «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части отнесения к числу субъектов, осуществляющих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, а также установления права уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации на обращение в суд в целях защиты прав и законных интересов ребенка либо неопределенного круга детей и участия в деле по своей инициативе для дачи заключения по делу.
При этом Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» предусмотрено создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
6. Продолжалось выселение детей - пользователей жилья собственниками жилых помещений в соответствии со статьей 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и статьей 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Попытки некоторых депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) законодательно изменить данную ситуацию в большей степени преследовали цель «пропиарить» себя и стоящие за ними политические силы, нежели добиться реальной защиты жилищных прав детей и восстановить права тех, кто уже выселен на улицу. Произошло уникальное событие: в ноябре 2007 года Верховный Суд Российской Федерации дал новые разъяснения по применению статьи 31 ЖК РФ, диаметрально противоположные тем, которые были приняты в ноябре 2005 года. Однако для реальной защиты прав несовершеннолетних пользователей жилых помещений новой позиции Верховного Суда Российской Федерации совершенно недостаточно.
7. По-прежнему огромное количество семей с детьми в России остро нуждаются в улучшении жилищных условий: испытывают потребность в дополнительной площади, не имеют доступа к базовым коммунальным услугам. По оценкам экспертов ЮНИСЕФ, 85,1% российских семей с детьми нуждаются в улучшении жилищных условий, при этом дополнительная площадь требуется 72,9% домохозяйств с детьми в возрасте до 18 лет. Возможность улучшить жилищные условия с помощью жилищных программ, реализуемых региональными и федеральными властями на возмездной основе, в том числе в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», имеет незначительное количество семей. При этом важно помнить, что адекватные жилищные условия благоприятствуют сплоченности семьи, способствуют социальной справедливости и защищенности, что имеет огромное значение для благополучия детей.
8. Правительство Российской Федерации не предложило для реализации программу деинституциализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. На федеральном уровне были установлены: размер единовременной денежной выплаты при всех формах семейного устройства указанной категории детей; минимальный размер ежемесячного денежного пособия на ребенка, переданного на воспитание в семью; минимальный размер оплаты труда приемного родителя. Из федерального бюджета на эти цели регионам России предоставляются необходимые субвенции. Однако очевидно, что этих мер недостаточно. Проведение политики деинституциализации требует постановки общей цели, задач, определения перечня мероприятий, направленных на достижение намеченных цели и задач. Необходимо определить показатели (индикаторы) для объективного измерения успешности реализации программы. Следует осуществить единое для всей страны нормативное регулирование процессов деинституциализации.
Существенные различия между регионами России, находящимися в одинаковых экономических условиях, по количеству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных в 2006-2007 годах на те или иные формы семейного устройства, свидетельствуют об отсутствии четкой политики федерального центра по указанной проблеме. Каждый субъект Российской Федерации идет своим путем, используя свой опыт и свои представления о том, в чем заключается программа деинституциализации, какие действия необходимо предпринять на уровне региона, чтобы добиться положительных результатов.
При этом в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» одним из показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является доля детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе: переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи); находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
Этот факт, безусловно, свидетельствует о том, что государство считает для себя приоритетной работу по устройству на воспитание в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
9. Государственной Думой только в первом чтении был принят проект федерального закона «Об опеке и попечительстве». Считаю, что борьба, развернувшаяся вокруг данного законопроекта, с участием ряда должностных лиц и общественных деятелей, была абсолютно неконструктивной, не носила содержательного характера и была направлена против отдельных авторов законопроекта. Складывалось ощущение, что некоторые из критиков не только не вникли в суть законопроекта, но даже его не читали. Они боролись с тем, чего в законопроекте не было и быть не могло.
Депутатам Государственной Думы предлагалось поддержать альтернативный законопроект, якобы разработанный Министерством образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России) и внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Однако никакого альтернативного законопроекта как не было, так и нет до сих пор.
Противники законопроекта убеждали, что основной упор при устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан следует делать на патронат. Некоторые оппоненты даже заявляли, что такая традиционная для России форма семейного устройства как опека и попечительство себя изжила.
Безусловно, патронат является современной и очень перспективной формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью. Уполномоченный всегда занимал эту позицию. Очень сильными сторонами патроната является, во-первых, предварительная подготовка граждан, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью, к тем проблемам и рискам, которые неизбежно возникнут при появлении в их семье ребенка из сиротского учреждения, а, во-вторых, последующее сопровождение патронатной семьи соответствующими специалистами (психологом, педагогом, юристом, врачом, конфликтологом).
Однако предварительная подготовка указанных граждан и последующее сопровождение семьи, воспитывающей ребенка, взятого из детского дома, необходимы и при усыновлении, и в случае опеки и попечительства, и для приемной семьи. То есть важные составляющие патроната следует распространить и на другие формы семейного устройства.
Предварительная подготовка кандидатов и сопровождение семей по своей сути являются определенными услугами, которые могут предоставляться уполномоченными (то есть прошедшими лицензирование) государственными и негосударственными организациями и учреждениями.
При этом органы опеки и попечительства должны сохранить за собой исключительное право принимать юридически значимые решения по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Правовые нормы, регулирующие вопросы опеки и попечительства и содержащиеся в ГК РФ и Семейном кодексе Российской Федерации (далее - СК РФ), в основном инкорпорированы из советского законодательства. Принятие федерального закона «Об опеке и попечительстве» позволит значительно оживить этот правовой институт, сделает его гибким и отвечающим требованиям времени. Кроме того, законопроект содержит положения об управлении имуществом подопечных, ответственности опекунов и попечителей, сотрудников органов опеки и попечительства.
Сожалею, что авторитетные цивилисты страны не высказали свое мнение относительно спора по проекту федерального закона «Об опеке и попечительстве» и аргументов противников данного законопроекта, связанных с вопросом о возможности разделения прав и обязанностей в институте законного представительства ребенка, оставшегося без попечения родителей, между органом опеки и попечительства, патронатными воспитателями и так называемой уполномоченной службой.
Для специалистов, экспертов и должностных лиц, которые убеждены, что из всех форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует развивать исключительно патронат, который кардинально решит проблему по уменьшению количества указанной категории детей, напомню, что статистические данные Минобрнауки России об устройстве на различные формы семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2006-2007 годах выглядят следующим образом:
(число детей)
Формы семейного устройства
2006 год 2007 год
Всего устроено на воспитание в семью
113 101 ** 119 755
Опека (попечительство)
85 830 ** 83 700
Приемная семья
8 554 ** 18 927
Усыновление,
14 456 ** 13 220
из них:
российскими гражданами
7 767 ** 8 896
иностранными гражданами
6 689 ** 4 324
Иные формы семейного устройства (в том числе патронат)
4 261 ** 3 908
Очевидно, что наиболее распространенными формами семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются опека и попечительство (в 2006 году - 76%, в 2007 - 70%) и приемная семья (в 2006 году 7,6%, в 2007 15,8%).
10. В 2007 году Государственная Дума даже не приступила к обсуждению проекта федерального закона «О защите детей от информационной продукции, причиняющей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию». Более того, например, в отношении телевидения высшие должностные лица государства занимают крайне неубедительную позицию: они считают, что телевизионные каналы являются коммерческими структурами и у государства отсутствуют механизмы влияния на них. А кое-кто из них цинично заявляет, что это дело вкуса, и если не нравится какая-то программа, то ее просто не следует смотреть. При этом известно, что все развитые страны идут по пути ограничения СМИ и осуществления общественно-государственного контроля за содержанием производимой и распространяемой СМИ информации. У нас, видимо, свой особый подход в этом вопросе. Поэтому СМИ не только продолжают пропагандировать пошлость, жестокость и секс, но и напрямую вторгаются в частную жизнь несовершеннолетних, нарушая статью 23 Конституции Российской Федерации и статью 41 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-I «О средствах массовой информации». Доходит до того, что сами дети, обращаясь к Уполномоченному, пишут, что они ненавидят программу «Дом-2» и Ксению Собчак, требуют закрыть эту передачу.
11. В 2007 году страну потрясли чудовищные случаи исчезновения и насилия в отношении детей, многие из которых закончились трагически. Данные свидетельствуют о многочисленных фактах жестокого обращения с детьми в семьях, психического и физического насилия в школах. В прошлом году только в Москве 165 детей были отобраны у родителей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью.
За последние пять лет в Москве совершено 383 преступления, предусмотренных статьей 156 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) (неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, соединенное с жестоким обращением с ним), 24 новорожденных ребенка были убиты своими матерями, совершено около 800 преступлений, связанных с насильственными действиями сексуального характера в отношении несовершеннолетних.
Статистика по России в целом еще более ужасная. Жестокое обращение с детьми во всех его формах в школе, дома, на улице - новый вызов, на который государство адекватно не отреагировало. В то время как в европейских государствах эта проблема включена в повестку дня правительств, у нас до сих пор нет ни стратегии, ни программы по преодолению жестокого обращения с детьми. Более того, этот вопрос у нас пока еще не стал предметом детального обсуждения специалистами.
12. В Нью-Йорке 10-11 ноября 2007 года прошло торжественное заседание сессии Генеральной Ассамблеи ООН, созванной для обсуждения предварительных результатов реализации Декларации и Плана действий «Мир, пригодный для жизни детей», рассчитанных на десятилетний период. Для участия в данном мероприятии прибыли председатели и заместители председателей правительств, министры государств - членов ООН. От Правительства Российской Федерации и федеральных министерств не приехал никто.
В состав делегаций многих государств были включены дети, которые активно участвовали в работе детского форума и двух «круглых столов», проводившихся в рамках торжественного заседания сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Всем детям было разрешено присутствовать в зале заседаний Генеральной Ассамблеи ООН, а двум из них посчастливилось выступить с ее трибуны. Стоит ли говорить, что Россию не представлял ни один ребенок.
Видимо, в Правительстве Российской Федерации посчитали, что указанное мероприятие не заслуживает внимания ни российских чиновников, ни российских детей. Более того, Правительство Российской Федерации не представило доклад «5+» о реализации в нашей стране Декларации и Плана действий «Мир, пригодный для жизни детей».
Это свидетельствует об отношении Правительства Российской Федерации к вопросу уважения, признания, соблюдения и защиты прав детей, выполнению взятых на себя международных обязательств в этой области.
Следует добавить, что Правительство Российской Федерации в последние годы не проявляет никакой инициативы, чтобы в Комитет ООН по правам ребенка - очень известный и авторитетный международный орган - вошел в качестве его члена представитель от России.
13. В 2007 году Российская Федерация не подписала и не приступила к ратификации Конвенции о правах инвалидов (принята 13 декабря 2006 года резолюцией 61/106 на 76-м пленарном заседании 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Конвенция открыта для подписания государствами с 30 марта 2007 года.
Кроме того, Российская Федерация до сих пор не ратифицировала:
1) Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии (принят 25 мая 2000 года резолюцией 54/263 на 97-м пленарном заседании 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН);
2) Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах (принят 25 мая 2000 года резолюцией 54/263 на 97-м пленарном заседании 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН). При этом Российская Федерация подписала указанный Протокол 15 февраля 2001 года (распоряжение Президента Российской Федерации от 12 января 2001 года № 12-рп);
3) Европейскую конвенцию об осуществлении прав детей (принята Советом Европы, Страсбург, 25 января 1996 года). Конвенция вступила в силу 1 июля 2000 года. Россия подписала Конвенцию 10 мая 2001 года (распоряжение Президента Российской Федерации от 22 февраля 2001 года № 91-рп).
Это лишь некоторые события, характеризующие изменения ситуации, связанной с обеспечением и защитой прав и интересов детей, происшедшие в Москве и России.
Настоящий Доклад подготовлен в соответствии с частью 4 статьи 9 Закона города Москвы № 43 и направляется в Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
В основу доклада положены итоги обобщений и анализа письменных и устных обращений граждан, материалы проверок, проведенных с участием Уполномоченного и его представителей, информация, предоставленная органами исполнительной власти города Москвы, органами местного самоуправления, сведения, полученные в ходе участия в совещаниях, встречах, конференциях и «круглых столах», на которых обсуждались вопросы защиты прав и интересов детей, посещения различных государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи обязанности входит защита прав и интересов ребенка, официальные статистические данные по городу Москве.
Настоящий Доклад, как и предыдущие, не содержит исчерпывающий перечень вопросов, касающихся соблюдения и защиты прав и интересов ребенка в городе Москве. В Докладе обозначены лишь основные проблемы, над которыми Уполномоченный и сотрудники его аппарата работали в 2007 году.
Полностью доклад:
http://moskprf.ru/index.php?option=com_ … p;Itemid=2
